Nyköpings stadshus, uppfört 1962-69, ligger vid Stora torget tillsammans med andra offentliga byggnader från olika tider. Byggnadens offentliga funktion, den höga arkitektoniska ambitionen och de högkvalitativa materialen gör att byggnaden kan dominera och samtidigt samspela med kulturmiljön kring torget.Nyköpings stadshus, uppfört 1962-69, ligger vid Stora torget tillsammans med andra offentliga byggnader från olika tider. Byggnadens offentliga funktion, den höga arkitektoniska ambitionen och de högkvalitativa materialen gör att byggnaden kan dominera och samtidigt samspela med kulturmiljön kring torget.

Högt och lågt – om kulturmiljö och stadsutveckling

Antal kommentarer: 0

I en nyligen publicerad artikel i tidskriften Plan skriver riksantikvarie Lars Amréus och Emy Lanemo om förutsättningarna för en hållbar stadsutveckling.

En hållbar samhällsutveckling raderar inte platsers karaktär och kulturhistoriska kvaliteter. En hållbar utveckling har sina egna uttryck och speglar sin samtid. Samtidigt förhåller sig den till eller samspelar med de historiska strukturerna. För att bygga intressanta stadsmiljöer krävs en planering som kan hantera nya behov, förändrade stadsbyggnadsideal och komplexa miljöer med långa tidsdjup utan att landa i urvattnade kompromisser. Alltför ofta har kulturmiljövården utmålats som en bromskloss som vill bevara allt gammalt och som motsätter sig allt nytt. Det är dags att lägga den illvilliga stereotypen åt sidan. Bevarande och utveckling är inte varandras motsatser. Att ta tillvara kulturhistoriska kvaliteter kan lika väl vara en utvecklingsstrategi. I allt större utsträckning uppmärksammas de positiva värden som följer med en mångfald av kulturmiljöer.

Fokus på kommunernas kulturmiljöarbete

Att sätta sin stad på kartan genom en väl synlig märkesbyggnad – oftare hög än låg – har varit på modet under de senaste åren. Inte sällan leder planerna på höga hus till engagerade debatter där såväl allmänhet som kommunpolitiker och stadsplaneringens övriga aktörer deltar. Höga hus är förstås inget nytt. Under lång tid har de tjänat som markörer i landskapet genom vilka olika aktörer  har manifesterat sig. I Västerås innerstad tävlar så domkyrkans spira och ASEA-kontorets karaktäristiska torn med kommunhuset och 1990-talets Skrapan om vem som först når himlen. Och det är just på det symboliska planet som de höga husen kan spela en roll, precis som arkitekten Ola Andersson så väl framhåller i sin senaste debattartikel (DN 2014-01-15). En tät stad byggs inte genom höga solitärer. Men som symbolladdade uttryck för en tidsanda, för en tongivande aktör eller en samhällsföreteelse kan märkesbyggnader ha en funktion i stadslandskapet. Just därför är det viktigt att nya dominanter inte släcker ut den silhuett som växt fram under sekler av stadsbyggande. Därför är det viktigt att den kommunala planeringen ställer krav på att samtidens märkesbyggnader tillför nya symbolvärden till stadsbilden, snarare än att förta de som redan finns där.

Höga hus och hänsyn till kulturmiljön är inte, och ska inte göras till, varandras motsatser. Självklart ska städer byggas vidare och utvecklas. Självklart ska det kunna byggas höga hus. Men kommunen bör sätta in sina märkesbyggnader i ett rumsligt sammanhang och göra dem till en del av det övriga stadslandskapet. Kommunen bör helt enkelt se till att bygga en stad och inte bara hus.

Kulturmiljön utgör en av utgångspunkterna i ett hållbart samhällsbygge. Det är en grundtanke bakom de nya nationella målen för kulturmiljöarbetet som beslutades av riksdagen förra året. I linje med de nya målen har Riksantikvarieämbetet fått i uppdrag att redovisa hur kulturmiljöarbetet i Sverige utvecklas. Uppdraget innebär ett ökat fokus på samspelet mellan det nationella, regionala och kommunala kulturmiljöarbetet. Vi ser fram emot att bidra till ett utvecklat samspel med den kommunala planeringen.

Över den annars relativt låga staden sträcker sig domkyrkans spira, ASEA-kontorets torn, kommunhusets klocktorn och 1990-talets Skrapan.Över den annars relativt låga staden sträcker sig domkyrkans spira, ASEA-kontorets torn, kommunhusets klocktorn och 1990-talets Skrapan.Foto: Clifford Shirley (CC BY)

 

Men det krävs två för att dansa tango. Alltför många kommunala översiktsplaner utelämnar eller skjuter upp ställningstaganden som berör kulturmiljön. För att landskapets kulturhistoriska dimension ska tas tillvara och fungera som en resurs, behöver kommunerna integrera kulturmiljön i sin långsiktiga utveckling. Ett mer aktivt kommunalt kulturmiljöarbete öppnar upp för hållbara lösningar där kulturmiljön kan skapa ekonomiska, sociala och miljömässiga mervärden.

Riksintressen under lupp

En viktig fråga för kommunernas kulturmiljöarbete är kulturmiljövårdens riksintressen. Kritik har under senare år riktats mot riksintressesystemet av en rad aktörer. Strax innan jul beslutade regeringen om direktiv för en sedan tidigare aviserad utredning av riksintressesystemet. Utredningen ska föreslå sådana ändringar som krävs för att systemet ska vara ändamålsenligt, rättssäkert, inriktat på rätt behov och inte leda till onödiga inskränkningar i planeringen av hur områdena ska användas. Ett särskilt fokus är frågan om bostadsförsörjning.

Riksintressena har stor betydelse i kommunernas planering. Det är därför angeläget att tillämpningen fungerar. De utpekade kulturmiljöerna bär på sådana kvaliteter och värden att de utgör en resurs för en god livsmiljö, regional tillväxt och besöksnäring. Här finns en potential som borde utnyttjas bättre. Vi vill inspirera till att kulturmiljövårdens riksintressen ses och används som resurser för samhällsutvecklingen, snarare än som hinder. Vi vill uppmuntra den kommunala planeringen till ett mer aktivt förhållningssätt: tolka riksintressenas potential, omsätt anspråken tidigt i planer och program, och inled en dialog om riksintressenas omfattning, inriktning och status när det behövs.

Det finns flera skäl att välkomna regeringens översyn – tillämpningen behöver löpande ses över och de utpekade intressena hållas aktuella. Frågan om hur riksintressen inom olika sektorsområden ska vägas mot varandra är också aktuell. Samtidigt är det viktigt att understryka att riksintressena tillkom för att ge tyngd åt långsiktiga allmänna intressen som annars riskerar att väga för lätt mot enskilda och mer kortsiktiga intressen. Detta har med åren knappast blivit mindre angeläget. Riksintressena spelar en viktig roll för en hållbar samhällsutveckling, men tillämpningen bör utvecklas.

Sätter kulturmiljövården krokben för bostadsbyggande och stadsutveckling?

Ungefär samtidigt som regeringen beslutade om direktiv för riksintresseöversynen, överlämnade Riksrevisionen sin granskningsrapport Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande till riksdagen. Granskningens slutsats är att hanteringen i många fall hindrar och försvårar för kommunernas bostadsbyggande. Riksrevisionen pekar på att det framför allt är riksintressen för kulturmiljövården, kommunikationer och naturvården som upplevs som hinder.

Rapporten ger en samlad bild av svagheterna i den statliga hanteringen av riksintressen. Den osäkerhet som präglar hanteringen är givetvis en allvarlig brist. Osäkerheten kan sannolikt både leda till att byggplaner avstyrs eller förhalas och till att de riksintressanta värdena på platsen varken beaktas eller tas tillvara. Men är riksintressena i sig en avgörande bromskloss för bostadsbyggandet?

För att belysa frågan är det värt att titta närmare på hur många planer som faktiskt stoppas på grund av dess påverkan på riksintressen. Under år 2010 upphävde länsstyrelserna totalt sex detaljplaner, en siffra som motsvarar mindre än en procent av det totala antalet antagna detaljplaner samma år[1]. 2012 var andelen upphävda planer samma som 2010[2]. Siffrorna omfattar länsstyrelsens alla typer av ingripandegrunder, alltså förutom alla typer av riksintressen även till exempel hälsa och säkerhet. Det innebär att antalet byggplaner som stoppas på grund av påtaglig skada på ett riksintresse för kulturmiljövården varje år är närmast obefintligt. Sannolikt visar siffrorna att påtaglig skada i de flesta fallen kan avstyras i dialog mellan länsstyrelse och kommun under planprocessens gång, precis såsom systemet är tänkt att fungera. Länsstyrelsens faktiska ingripanden mot kommunala planer verkar alltså inte utgöra något betydande hinder mot vare sig bostadsförsörjningen eller städernas utveckling.

Granskningens slutsatser bygger på bedömningen att statens hantering av riksintressen hindrar planeringen av nya bostäder, även i de fall då planer inte överprövas eller upphävs. Långa och osäkra processer kan avskräcka kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. De redovisade siffrorna visar dock att 70 procent av kommunerna upplever att den statliga hanteringen av riksintressen inte, eller endast vid enstaka tillfällen, har hindrat planer på bostadsbyggande[3]. Omkring 80 procent av kommunerna har inte, eller endast vid enstaka tillfällen, avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande i områden som berör riksintresse[4]. Rapportens slutsats – att statens hantering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommuner att planera för nya bostäder – kan således knappast ses som underbyggd.

Det kan alltså ifrågasättas om riksintressesystemet verkligen är en av kärnfrågorna i den bristande bostadsförsörjningen. För att referera till Gösta Blüchers inlägg i förra årets fjärde nummer av PLAN, skäller man kanske även här under fel träd. Vad som däremot framstår som angeläget är att tillämpningen av systemet revitaliseras. För att hushålla med nationellt viktiga resurser krävs tydlig vägledning och en ändamålsenlig tillämpning av bestämmelserna.

Kulturmiljö – en resurs och inspiration för stadsutvecklingen

Kulturarvet bidrar till alla dimensioner av hållbar utveckling. Det är därför olyckligt att kulturmiljöfrågan i den fysiska planeringen fortfarande alltför ofta landar i en diskussion om kulturmiljön som bromskloss för samhällsutvecklingen.

Den historiska dimensionen i landskapet bör tas tillvara som den resurs den är och användas som en självklar utgångspunkt för framtida förändringar. Ett sådant förhållningssätt ställer krav på att kulturmiljöfrågan integreras i ett tidigt skede av planprocessen, inte som en besvärande faktor utan som en inspiration och förutsättning för den planerade förändringen.

Riksantikvarieämbetet vill främja en samhällsutveckling som adderar nya värden utan att radera de historiska sambanden. Vi ser därför fram emot att intensifiera arbetet med att kartlägga och, tillsammans med länsstyrelserna, främja det kommunala kulturmiljöarbetet. Utifrån en samlad bild av kulturmiljöarbetet idag ska Riksantikvarieämbetet skapa en bred plattform för samtal om kulturmiljöarbetets framtid. Samtalen ska utmynna i en samlande vision för hur kulturmiljöarbetet i Sverige bör utvecklas och vilka resultat som bör uppnås fram till 2030.

Emy Lanemo                                                       Lars Amréus

 

Bakgrund

Riksantikvarieämbetet har bedrivit ett tvåårigt utvecklingsarbete för hanteringen av kulturmiljövårdens riksintressen – ett arbete som bland annat resulterat i en vägledning som i slutet på december 2013 skickades på bred remiss. Förhoppningen är att vägledningen ska bidra till att minska den osäkerhet som ofta präglat tillämpningen. Genom att klarlägga förutsättningarna för hanteringen av kulturmiljövårdens riksintressen och verka för likartade förhållningssätt, en gemensam begreppsapparat och en samsyn på centrala frågor eftersträvas en mer ändamålsenlig och rättsäker tillämpning.

 


[1] Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande, RIR 2013:21, sid 33

[2] Budgetpropositionen för 2014, Prop. 2013/14:1, Utgiftsområde 18, sid 21

[3] Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande, RIR 2013:21, sid 34, tabell 3.1. Frågan lyder: ”Under de senaste tre åren, har länsstyrelsens eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande i din kommun?” Tillfrågade kommuner har svarat enligt följande: ”Nej” 32 %, ”Ja, vid något enstaka tillfälle” 38 %, ”Ja, vid flera tillfällen” 25 %, ”Vet inte” 5 %

[4] Ibid., sid 38, tabell 3.2. Frågan lyder: ”Har det förekommit att din kommun avstått från att ta fram planer för bostadsbyggande som berör riksintressen under de senaste tre åren?” Tillfrågade kommuner har svarat enligt följande: ”Nej” 50 %, ”Ja, vid något enstaka tillfälle” 29 %, ”Ja, vid flera tillfällen” 16 %, ”Vet inte” 5 %

Dela sidan på

Lämna en kommentar