14. Tillstånd till ändring i strid mot skyddsbestämmelserna

Avsnittet inleds med relevanta utdrag ur 3 kap. 14 § kulturmiljölagen samt Riksantikvarieämbetets föreskrifter och allmänna råd som behandlar ansökningar om ändringar i strid mot skyddsbestämmelser. Därefter kommer förklarande och vägledande avsnitt. Där det är lämpligt finns även utdrag ur annan lagtext.

Syftet med att inrätta ett byggnadsminne är att det i princip ska bevaras för all framtid. Skyddsbestämmelserna är formulerade för att byggnadsminnets kulturhistoriska värden ska bevaras och ska vara formulerade så att ägare och förvaltare enkelt kan utläsa vilka delar som omfattas av skyddet (se Vägledning 2–3 §§). Alla åtgärder som strider mot byggnadsminnets skyddsbestämmelser är tillståndspliktiga, men det finns möjlighet att ändra byggnadsminnet i strid mot dess skyddsbestämmelser.

Länsstyrelsen prövar om en ansökan om tillstånd till ändring kan beviljas eller inte. Det är en fördel om ägaren i samband med att en åtgärd planeras tar kontakt med länsstyrelsen för att rådgöra om tillstånd krävs och vad ansökan bör innehålla. En tidig diskussion med länsstyrelsen, innan tillståndsansökan och projektering, kan säkerställa att de aktuella åtgärderna är förenliga med bevarandet av de kulturhistoriska värdena. Därtill gagnar en tidig kontakt den fortsatta handläggningen av ärendet. Dessa tidiga samråd med ägare bör länsstyrelsen dokumentera.

Tillståndsprövningen kan gälla allt från enklare ändringar till mera omfattande och kulturhistoriskt komplexa ombyggnader och restaureringar. Även ändringar gällande tillbyggnader eller nya byggnader som uppförts efter byggnadsminnesbeslutet och som har kommit att omfattas av skyddsbestämmelserna ska prövas av länsstyrelsen (se Vägledning 2 §). Ändringar som berör delar av byggnadsminnet som inte omfattas av skyddsbestämmelserna kräver inte tillstånd.

När det gäller avvägningar avseende åtgärder på byggnadsminnen ska särskild hänsyn tas och höga krav på utförande ställas, det vill säga åtgärderna måste vara anpassade till byggnadsminnets kulturhistoriska värden och får inte medföra oacceptabla förändringar av dess särdrag eller gestaltning. Till exempel kan energieffektiviseringsåtgärder som tilläggsisolering, fönsterbyte och kanaldragningar vara extra känsliga men det kan gå att hitta antikvariskt anpassade lösningar.¹ Grundprincipen bör vara att göra så lite som möjligt, men samtidigt hitta en balans mellan behovet av åtgärder och bevarandet av byggnadsminnets kulturhistoriska värden.

Avvägningar behöver också göras när det gäller åtgärder för att minska byggnadsminnens eventuella utsatthet för klimatrelaterade risker i syfte att därigenom förebygga och/eller undvika skada samt förbättra byggnadens klimatanpassningsförmåga.

I de fall ett byggnadsminne minskas i geografisk omfattning bör det aldrig hanteras som ett tillståndsärende utan istället som ett ärende om jämkning av byggnadsminnet (se Vägledning 15 §). Om det däremot handlar om en utökning av byggnadsminne fattas ett beslut enligt 3 kap.1 § KML.

Beslut i efterhand där länsstyrelsen godkänner redan utförda arbeten bör undvikas, även om åtgärderna har utförts på ett ur antikvarisk synpunkt acceptabelt sätt. I de fall åtgärden skulle ha getts tillstånd bör länsstyrelsen skriva ett yttrande till fastighetsägaren och efterfråga dokumentation av åtgärderna. I yttrandet bör länsstyrelsens syn på den utförda åtgärden framkomma. Länsstyrelsen kan i dessa fall även göra tillsynsbesök som utmynnar i ett tillsynsbeslut. Har åtgärder däremot gjorts som länsstyrelsen inte skulle ha gett tillstånd till kan länsstyrelsen förelägga ägaren att vidta en rättelse gällande den otillåtna åtgärden. Föreläggandet kan även förenas med vite (se Vägledning 16 §).

Det förekommer att byggnadsminnen även berör fornlämningar som skyddas av 2 kap. KML och åtgärder kan därför behöva prövas även enligt detta kapitel. Lämpligen hanteras dessa prövningar som två separata beslut, men med hänvisning till varandra.

¹ Läs mer om energieffektiviseringsåtgärder i kulturhistoriskt värdefulla byggnader

Med vård och underhåll avses de åtgärder som behövs för att vidmakthålla tekniska och materiella egenskaper, fysiska uttryck och gestaltning avseende byggnadsminnet. I begreppen ingår också konserveringsåtgärder om det inte gäller större eller mer genomgripande åtgärder som retuschering eller tillförande av nya material.

Det kan ibland vara svårt att dra en gräns mellan vad som kan bedömas utgöra vård och underhåll som inte är tillståndspliktigt och vad som kräver tillstånd. I varje enskilt fall krävs en bedömning som tar hänsyn till byggnadsminnets specifika egenart med utgångspunkt i beslutets motivering och skyddsbestämmelsernas utformning, varför diskussion mellan fastighetsägare och länsstyrelsen i tidigt skede rekommenderas.

Underhåll är periodiska, återkommande och förebyggande åtgärder som syftar till att bevara ett objekt i ett sådant skick att alla de värden som det har tillskrivits bibehålls. Underhåll ska ske varsamt, med väl beprövade material och metoder och enligt principen hellre underhålla än reparera, hellre reparera än att byta ut.

Vård och underhåll som inte tillför nya egenskaper eller funktioner av de skyddade delarna av byggnadsminnet kräver inte tillstånd. Underhåll som inte är tillståndspliktigt är sådana åtgärder som utförs i enlighet med de material och metoder som använts vid byggnadsminnets inrättande eller vid annat, för byggnadsminnet, väsentligt skede. Exempel på ej tillståndspliktigt underhåll är exempelvis att fasader målas om i samma typ av färg och kulör, eller att vegetation som är i behov av föryngring ersätts med växtmaterial lika befintligt (se Vägledning 2 §).

Vård- och underhållsåtgärder kräver dock tillstånd i de fall byggnadsminnet tillförs nya egenskaper som exempelvis ny kulör eller färgtyp. Underhållsåtgärder som är av mer omfattande karaktär kräver också tillstånd. Det kan gälla omläggning av ett helt tak eller byte av en panel på hela byggnaden. I sistnämnda fall är det underhållsåtgärdens omfattning som avgör om den är tillståndspliktig.

Vård och skötsel av vegetation omfattas normalt inte av tillståndsplikt, till exempel kontinuerligt utförd trädbeskärning såsom hamling eller beskärning av frukt- och formträd. Däremot är återupptagen trädbeskärning, efter ett längre uppehåll, tillståndspliktigt eftersom sådan trädbeskärning kan ändra områdets karaktär, påverka trädens livslängd negativt eller radera spår som visar på tidigare utförd skötsel.

Ansökningshandlingarna bör vara så utförliga som möjligt och tydligt redogöra för de åtgärder som ansökan gäller. Där ska vidare anges de särskilda skäl som är motivet till ändring, sökandes behov av att göra den föreslagna åtgärden samt hur arbetet ska utföras och på vilka sätt planerade ändringar berör skyddade delar.

Därtill ska en beskrivning av på vilket sätt ändringen bedöms strida mot skyddsbestämmelserna samt hur den påverkar de kulturhistoriska värdena ingå. Ansökan ska också ange de särskilda skäl som motiverar åtgärderna.

Ansökningshandlingarna bör, vid sidan av administrativa uppgifter, innehålla uppgifter om nuläget i form av ritningar och fotografier. Till ansökan ska även bifogas ritningar och andra relevanta handlingar som beskriver de föreslagna åtgärderna samt en redogörelse för arbetssätt, material och metoder. I de fall det finns vårdprogram/trädvårdsplan kan dessa åberopas i ansökan.

I de fall det rör sig om mer komplexa och omfattande åtgärder, eller om länsstyrelsen bedömer det nödvändigt, bör länsstyrelsen rekommendera sökanden att anlita en antikvarisk konsult för en antikvarisk förundersökning och/eller antikvarisk konsekvensanalys. Dessa utförs lämpligen av en för objektet relevant antikvarisk expert, med fördjupad sakkunskap inom relevanta kunskapsområden som exempelvis byggnadsvård, arkitekturhistoria, konstvetenskap, industrihistoria, trädgårdshistoria, etnologi och kulturgeografi. Inför eventuella konserveringsarbeten bör ett åtgärdsprogram upprättas av en konservator.

Länsstyrelsen har rätt att inför beslut begära in de handlingar som de anser nödvändiga för att kunna fatta ett rättssäkert beslut.

Ett byggnadsminne får ändras om det finns särskilda skäl. Det är inte ändringens fysiska omfattning som är avgörande, utan de särskilda skälen och åtgärdens påverkan på byggnadsminnets kulturhistoriska värden. Skyddsbestämmelserna behöver därmed inte vara ett hinder för mer omfattande byggnadsåtgärder, men kräver alltid en prövning utifrån tålighet i relation till de kulturhistoriska värdena i varje enskilt fall.

Länsstyrelsen ska alltid inledningsvis göra en bedömning om det finns särskilda skäl att göra ändringen samt, om dessa skäl föreligger, väga dem mot den påverkan på byggnadsminnets kulturhistoriska värden ändringen medför. Vad som kan utgöra särskilda skäl bedöms i det specifika fallet. Särskilda skäl är exempelvis åtgärder för att bevara och upprätthålla de kulturhistoriska värdena, men kan även vara ändringar och åtgärder för person- och brandsäkerhet samt tillgänglighet. I dessa fall kan hänsyn behöva tas till bestämmelser i andra lagar och regelverk.²  Även i de fall sådana regleringar finns är det av vikt att välja lösningar som i så liten utsträcknings som möjligt påverkar de kulturhistoriska värdena.

En önskad ny användning är inte ett särskilt skäl för att få göra undantag från skyddsbestämmelserna, inte heller förbättrad lönsamhet. När det gäller ändringar som följer av önskemål om en ny användning av byggnaden bör prövningen vara restriktiv då den ursprungliga funktionen av ett byggnadsminne ofta bedöms utgöra en del av det kulturhistoriska värdet. I undantagsfall kan dock ändringar som föranleds av en ändrad funktion vara en förutsättning för den långsiktiga förvaltningen och därmed utgöra särskilda skäl för ändring.³ Det förutsätter dock att de kulturhistoriska värdena kan vidmakthållas. Det bör noteras att användningen av ett byggnadsminne inte kan regleras med skyddsbestämmelser enligt 3 kap. 3 § KML, men däremot i en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL.

Länsstyrelsen ska alltid bedöma de särskilda skälen i förhållande till påverkan på byggnadsminnets kulturhistoriska värden. Motiven till byggnadsminnesförklaringen (se Vägledning 1 §) och byggnadsminnets kulturhistoriska värden är alltid vägledande i denna avvägning. De särskilda skälen för ändring av ett byggnadsminne ska alltid tydligt framgå, lämpligen med egen rubrik, i beslutet om tillstånd till ändring.

I de fall länsstyrelsen avslår ansökan bör avslaget tydligt motiveras, till exempel att särskilda skäl saknas eller att påverkan på de kulturhistoriska värdena skulle bli för stor. Länsstyrelsen måste alltså i varje enskilt fall beskriva på vilket sätt de kulturhistoriska värdena påverkas av åtgärden och hur den strider mot skyddsbestämmelserna.

² 8 kap. 1 §, tredje stycket samt 4 §, andra, fjärde, åttonde stycket, plan- och bygglagen (2010:900).

³ Åtgärder som är nödvändiga för att byggnaden fortsättningsvis ska kunna användas och vara till nytta anges i Regeringens proposition 1987/88:104 om kulturmiljö, sid 53.

I ett beslut om ändring av ett byggnadsminne i strid mot skyddsbestämmelserna kan länsstyrelsen ställa skäliga villkor för hur ändringen ska utföras, till exempel om särskild metod eller specifika material ska användas. Villkoren ska även ange vilken dokumentation som ska utföras, vad den ska innehålla och att den ska inrapporteras till länsstyrelsen. Dokumentationen bör innehålla en redovisning av hur byggnadsminnet såg ut före ändringen (se 16 § KMF), men bör även redovisa hur objektet ser ut efter ändringen.

I många fall kan det vara skäligt att ställa villkor om antikvarisk medverkan som den sökande anlitar och bekostar. Det innebär att sökanden ska anlita och bekosta en fristående antikvarisk expert som ska hjälpa till med att genomföra ändringen på ett sätt som följer beslutet och inte minskar byggnadsminnets kulturhistoriska värden. Den antikvariska experten ska godkännas av länsstyrelsen.⁴

Många gånger är det lämpligt att den antikvariske experten medverkar under såväl planerings- som byggprocessen, från det att projektet aktualiseras till den avslutande besiktningen. Den medverkande antikvarien ska inledningsvis stödja fastighetsägaren genom att utifrån sin kulturhistoriska kompetens ge råd på lämpliga åtgärder inför en eventuell ändring. Om tillstånd till ändring beviljas av länsstyrelsen är den medverkande antikvariens uppgift att följa upp att arbetena utförs i enlighet med beslutet och de godkända handlingarna, men även att dokumentera åtgärder och undersöka eventuella historiska spår som framkommer under arbetena och avrapportera processen. I komplexa ärenden kan det dock vara lämpligt att anlita olika antikvarier för att få oberoende bedömningar.

Länsstyrelsen kan ställa villkor om vilka kvalifikationer en antikvarisk medverkande, eller i förekommande fall en konservator ska ha. En antikvarisk medverkande bör ha en för objektet relevant fördjupad sakkunskap inom exempelvis byggnadsvård, arkitekturhistoria, konstvetenskap, industrihistoria, trädgårdshistoria, etnologi och kulturgeografi. Länsstyrelsen kan dock inte peka ut vilken person eller vilket företag som ska vara den antikvariskt medverkande.⁵

I beslutet bör det anges att tillståndet endast gäller under de förutsättningar som är kända vid beslutstillfället och att tillståndet kan komma att omprövas om förhållandena förändras under arbetets gång. Exempelvis kan dittills okända byggnadsdelar eller detaljer, som har betydelse för ställningstagandet till ändringen, bli synliga under arbetet. I sådana fall bör länsstyrelsen omgående kontaktas och länsstyrelsen bör då ta ställning till om ärendet behöver omprövas. Länsstyrelsen har enligt 3 kap. 16 § KML möjlighet att då förelägga ägaren att avbryta pågående arbete. Vid behov kan en antikvarisk undersökning utföras och om det bedöms nödvändigt kan länsstyrelsen fatta ett nytt beslut baserat på de nya förhållandena.

Beslut ska ha en genomförandetid så att de åtgärder som godkänts kan genomföras inom en tidsram som bedöms vara skälig för den aktuella åtgärden, rimligen två till tre år men i mer komplexa ärenden längre tid. Det bör således finnas en angiven tid för när åtgärden ska vara slutförd. Beslut som omfattar en genomförandetid som är så lång att konsekvenserna av beslutet inte kan förutses bör undvikas.

⁴ Se Vägledning antikvarisk medverkan: Vägledning avseende antikvarisk medverkan vid tillämpningen av 3. kap. 14 § och 4 kap. 3, 9 och 13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. samt 5 och 17 §§ förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård (2014) Riksantikvarieämbetet.

⁵ Kammarrätten i Göteborg, dom av den 17 oktober 2007, mål 4835–05.

Länsstyrelsens beslut om tillstånd till ändring ställs till fastighetsägaren. I de fall det finns en innehavare av särskilt rätt bör även denna få en kopia på beslutet. I de fall kommunen inte är fastighetsägare ska även berörd nämnd inom kommunen underrättas när beslutet vunnit laga kraft enligt 12 § KMF.  Kopia av beslutet ska enligt 3 § KMF även genast skickas till Riksantikvarieämbetet.

Beslut enligt 3 kap. 14 § KML kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 3 kap. 19 § KML. Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då fastighetsägaren fått del av beslutet. För att säkerställa när överklagandetiden börjar löpa bör länsstyrelsen skicka beslut till mottagaren, det vill säga fastighetsägaren eller sakägaren, med begäran om bekräftelse i de fall beslutet skickas elektroniskt och med mottagningsbevis om det skickas på papper. För Riksantikvarieämbetet, som företräder det allmänna, ska överklagandet ha kommit in inom tre veckor från beslutsdatum, se förvaltningslagen (2017:900) 44 §.

Länsstyrelsen ska tillförsäkra att den dokumentation som villkorats i tillståndsbeslutet inkommer inom utsatt tid. Länsstyrelsen kan också villkora att de ska beredas möjlighet att besiktiga att åtgärden utförts enligt tillståndsbeslutet.

Förvaltningslagen anger att myndigheters beslut generellt ska fattas inom sex månader och har beslut inte fattats inom denna tidsrymd innehåller lagen också regleringar gällande försenad handläggningstid, se 11 och 12 §§ förvaltningslagen (2017:900).

Om en ansökan om bidrag från kulturmiljövårdsanslaget gällande ett byggnadsminne inkommer till länsstyrelsen, och den åtgärd som ansökan avser är tillståndspliktig, bör länsstyrelsens hantera det som två separata ärenden och tillse att ett nytt ärende enligt 3 kap. 14 § KML öppnas där åtgärden prövas.

Ändringar av byggnadsminnen kan vara både tillståndspliktiga enligt KML och lovpliktiga enligt plan- och bygglagen (2010:900). Det kan därför bli aktuellt med två parallella prövningar, en som görs av länsstyrelsen och en som görs av kommunen. Enligt 2 kap. 11 § PBL ska kommunen vid planläggning och annan prövning av åtgärder, som även ska prövas enligt annan lag, sträva efter att på lämpligt sätt samordna arbetet.

Vid lovprövningen ska byggnadsnämnden enligt 9 kap. 23 § PBL upplysa den sökande om huruvida den tänkta förändringen även kan kräva tillstånd enligt annan lagstiftning. Länsstyrelsen bör i sina beslut enligt KML på motsvarande sätt upplysa fastighetsägaren när en eventuell lovprövning enligt PBL kan behövas. Länsstyrelsen bör också skicka kopia på sitt tillståndsbeslut till kommunen. Åtgärder inom byggnadsminnen kan även behöva prövas mot andra lagrum, till exempel kan en åtgärd i en allé kräva dispens från biotopskydd i enlighet med miljöbalken (1998:808).