Bilaga: Historik, annan lagstiftning, kulturmiljövårdsanslag och tillsyn
Bilagan ger en fördjupning kring lagstiftningshistorik, samordning med annan lagstiftning, kulturmiljövårdsanslaget och tillsyn kopplat till byggnadsminnen.
Lagstiftningshistorik
Nuvarande utformning av Kulturmiljölagen (1988:950) trädde i kraft 2014 och har en stark förankring i regeringens kulturpolitiska mål.1 Bestämmelserna i kulturmiljölagens 3 kap. om byggnadsminnen återgår i flera aspekter på tidigare lagstiftning på området.
I skuggan av andra världskriget tillkom under tidigt 1940-tal en moderniserad lagstiftning genom Lag (1942:354) om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader vilket gav länsstyrelserna en möjlighet, med samtycke av både Riksantikvarieämbetet och fastighetsägaren, att utfärda skyddsföreskrifter (idag skyddsbestämmelser) för kulturhistoriskt ”märkliga” byggnader.
Tanken var att kunna få till stånd ett skydd för den allra mest värdefulla bebyggelsen i landet. Arbetet gick dock långsamt. Som exempel kan nämnas att det år 1956 endast fanns 106 skyddade objekt varav mindre än hälften var privatägda.
1 För historik kring skyddet av olika kulturmiljöer, se exempelvis Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Slutbetänkande av kulturarvsutredningen, SOU 1996:128, s. 339-349. Se även Prop. 1987/88:104. Kulturmiljövård, Jensen, W. Ola, Lagarbete. Märkesår för 1828 års fornminnesförordning och 1988 års kulturminneslag, RAÄ 2008.
Lagen om byggnadsminnen
En reviderad lagstiftning på området kom 1960 när lagen (1960:690) om byggnadsminnen antogs med bestämmelser som i allt väsentligt fortfarande gäller. Beslut om byggnadsminnen kunde nu fattas utan ägarens medgivande.
Det infördes även möjligheter att skydda ett område runt ett byggnadsminne. Dessutom infördes sanktionsmöjligheter, men även möjligheter till ersättning för fastighetsägare om byggnadsminnesförklaringen innebar väsentliga inskränkningar i användningen av fastigheten.
En skärpning av lagstiftningen ansågs nödvändig mot bakgrund av de rivningar och saneringsåtgärder som genomfördes och planerades i landets städer där en äldre bebyggelse successivt ersattes av en mer modern. En viktig förändring infördes 1976 då myndighetsutövning gällande byggnadsminnen överfördes från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna.
Äldre beslut fattat av RAÄ 1976 om föreningslokalen Thor i Sundsvall (pdf)
Den nya kulturminneslagen
När kulturminneslagen (1988:950) (numera kulturmiljölagen) trädde i kraft 1989 togs bestämmelserna från den äldre lagstiftningen in i den nya lagstiftningen i relativt oförändrad form. Några nyheter infördes dock, som exempelvis att byggnader kan skyddas inom ett bebyggelseområde även om de enskilda byggnaderna var för sig inte har sådana värden som motiverar ett lagskydd.
Bestämmelserna utökades även så att parker, trädgårdar och andra anläggningar kunde omfattas av skydd och dessutom infördes en bestämmelse om anmälningsplikt. Den nya kulturmiljölagen hade även ambitionen att skapa en större helhetssyn och balansera ihop de olika lagstiftningarna inom kulturmiljöområdet.
År 2000 genomfördes några mindre justeringar, bland annat ändrades benämningen skyddsföreskrifter till skyddsbestämmelser och denna term överensstämmer även med plan- och bygglagen (2010:900).
Ytterligare justeringar av kulturmiljölagen trädde i kraft 2014 då bland annat en portalparagraf, 1 kap. 1 §, infördes där olika aspekter av demokrati och delaktighet betonas bland annat genom formuleringen ”Ansvaret för kulturmiljön delas av alla”. Då ändrades också rekvisitet för byggnadsminnen från ”synnerligen märklig” till ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde”, vilket var en anpassning till ett mer modernt språkbruk.
Samordning med annan lagstiftning
I syfte att föra kulturen närmare medborgarna och främja ett lokalt och regionalt engagemang för kulturfrågor beslutade riksdagen 2009 om nya nationella kulturpolitiska mål.1
Målen är styrande för den statliga kulturpolitiken och slår fast att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Ett av målen är att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas.
Sedan 2014 gäller även de nationella kulturmiljömålen.2 Regering och riksdag har uttalat att dessa ska vara vägledande för kulturmiljöarbetet på regional och kommunal nivå.
Kulturmiljömålen är:
- Ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas.
- Människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön.
- Ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser.
- En helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.
År 2018 presenterades en ny politik för gestaltad livsmiljö som utgör en samlad nationell arkitekturpolicy.3 Det politiska målet slår fast att arkitektur, form, design, konst och kulturarv har avgörande betydelse i samhällsbygget. Således är det flera propositioner som fastslår att kulturmiljö utgör en viktig del i samhällsutvecklingen.
Flera lagar har stiftats för att skydda kulturmiljön. Kulturmiljölagen (1988:950) syftar till att skydda kulturmiljöer däribland byggnadsminnen, kyrkliga kulturminnen och fornminnen. Ett objekt som förklarats som byggnadsminne kan aldrig bedömas uppfylla rekvisiten för fornlämning enligt 2 kap. KML (fornlämningar).4 På motsvarande sätt kan ett byggnadsminne inte heller omfattas av skydd enligt 4 kap. KML (kyrkobyggnader).
1 Tid för kultur, Prop. 2009/10:3.
2 Kulturmiljöns mångfald, Prop. 2012/13:96.
3 Politik för gestaltad livsmiljö, Prop. 2017/18:110.
4 Vägledning för tillämpning av kulturmiljölagen: Fornlämningsförklaring enligt 2 kap. 1a § kulturmiljölagen, sid. 6.
Gränsdragning mellan olika lagar
Vid tillämpning av 3 kap. KML kan det dock finnas skärningspunkter mot såväl 2 kap. KML som 4 kap. KML samt mot förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen m.m. Det kan därför finnas anledning att beakta de vägledningar som berör nämnda kapitel i KML så att tydliga gränsdragningar mellan lagstiftningens olika lagrum upprätthålls.5
I samband med ändringar av ett byggnadsminne kan länsstyrelsen därför samtidigt behöva fatta beslut enligt 2 och 4 kap. KML. I sådana fall bör länsstyrelsen fatta separata beslut enligt respektive kapitel.
Skärningspunkter mellan 3 och 2 kap. KML kan exempelvis vara om det inom ett byggnadsminne vid en åtgärd skulle påträffas en fornlämning utan samband med byggnadsminnet, exempelvis en grav.
Överlappning mellan 3 och 4 kap. kan bland annat vara när byggnadsminnen ligger på kyrkotomt, exempelvis vissa prästgårdar.6 Det finns vidare exempel på att byggnadsminnen enligt 3 kap. KML kan vara belägna på mark som ägs av staten, och som utgör statligt byggnadsminne enligt FSBM.7
5 Vägledning 2 kap KML, se Fornminnen (2 kap.) Riksantikvarieämbetet samt Vägledning för tillämpning av Kulturminneslagen – Kyrkliga kulturminnen (4 kap. 1-18 §§), RAÄ 2014.
6 Vägledning för tillämpning av Kulturminneslagen – Kyrkliga kulturminnen (4 kap. 1-18 §§) sid 28. Ett exempel där detta skulle kunna vara aktuellt är prästgården vid Allhelgonakyrkan i Nyköping, Prosten Pihls gård.
7 Exempel på detta är Thielska galleriet på Djurgården i Stockholm.
Plan- och bygglagen (2010:900) tillämpas i första hand av kommunerna. Lagen har stor betydelse för möjligheterna att säkerställa och hävda kulturhistoriska värden vid bevarande och förändring av den fysiska miljön.
En åtgärd som ska prövas av länsstyrelsen enligt 3 kap. KML kan också kräva bygglov enligt PBL. Det finns därför anledning att länsstyrelse och kommun i sina respektive prövningar känner till att det finns en ömsesidig upplysningsskyldighet gällande andra lagrum. Det kan gälla hantering av skärningspunkter mellan till exempel detaljplaner och bygglov enligt PBL och byggnadsminnen enligt KML.
Även miljöbalken (1998:808) kan skydda kulturmiljöer i olika omfattning och bör samordnas med KML och PBL, till exempel vad gäller kulturreservat.8 Det är också viktigt att upplysa om att prövning enligt miljöbalken kan behövas när det till exempel gäller biotopskydd.
8 PBL hanteras av kommunen, se Boverkets handbok till plan- och bygglagen, PBL Kunskapsbanken, Kulturvärden – PBL kunskapsbanken – Boverket. Naturvårdsverkets vägledning och stöd till miljöbalken, Vägledningar om miljöbalken.
Kulturmiljövårdsanslaget
Kulturmiljövårdsanslaget, även kallat 6:2-anslaget, kan användas för bidrag till kulturmiljövård och är kulturmiljövårdens viktigaste ekonomiska styrmedel. Riksantikvarieämbetet fördelar knappt 300 miljoner kronor årligen, främst till landets länsstyrelser för olika kulturmiljöinsatser. Dessa medel är begränsade i förhållande till behovet, men är av stort värde för ett framgångsrikt kulturmiljöarbete.
Användning av kulturmiljövårdsanslaget regleras av förordning (2010:1121) om bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer. I bidragsförordningen framgår att bidrag, i mån av tillgång på medel, kan gå till kulturhistoriskt motiverade kostnader vid vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse eller värdefulla kulturmiljöer. Vid bidragsgivningen ska även beaktas i vilken grad byggnadsminnet är tillgängligt för allmänheten.
Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse som ägs av enskilda personer, kommuner, stiftelser, föreningar och bolag kan få bidrag. Ansökan om bidrag görs hos länsstyrelsen. Kulturmiljövårdsanslaget används huvudsakligen till vård av och information om kulturhistoriskt värdefulla byggnader, landskap och fornlämningar. Därutöver används det till intrångsersättningar, kunskapsunderlag och vissa arkeologiska åtgärder.
I några enstaka fall har bidragsmedel av anslaget för kulturmiljövård beviljats i samband med återuppbyggnad av brand. Det har då rört sig om kulturhistoriskt motiverade kostnader. Det finns dock inga garantier för att staten har möjlighet att bidra till denna typ av åtgärd.
Tillsyn
En generell beskrivning är att tillsyn syftar till regelefterlevnad. Tillsyn kan innehålla såväl främjande som kontrollerande åtgärder, och riktas mot den eller de som är skyldiga att följa regler och beslut som omfattas av tillsyn. Tillsyn utgörs däremot inte av främjande åtgärder som går utöver det som krävs enligt regelverk.
På ett generellt plan handlar tillsyn även om att upprätthålla allmänhetens förtroende för samhällets institutioner genom kontroll av att ansvariga följer gällande regelverk.
Tillsyn i staten
Vad som avses med tillsyn kan variera beroende på sektor och de lagar som styr respektive område. Det finns dock några generella grunddrag som utmärker den statliga tillsynen, nämligen att den utgår från lagar, förordningar och föreskrifter. Vidare är de som bedriver tillsyn uteslutande organ som enligt lag har det som sin uppgift. Viktigt är att dessa har en självständig ställning i förhållande till de verksamheter som tillsynen omfattar.
Vid bristande regelefterlevnad kan vissa av dessa tillsynsmyndigheter, ställa krav på åtgärder som är bindande för dem som tillsynas.1
Som en följd av Tillsynsutredningens förslag från 2004 kom tillsynen enligt en regeringsskrivelse från 2009 att introducera en snävare definition av tillsyn.2 Tillsyn definieras där av regeringen som ”verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.”
Tillsynen ska därför avse efterlevnaden av bindande föreskrifter.3 Syftet med tillsyn är att bidra till att skapa tillit till det demokratiska systemet, genom att fungera ansvarsutkrävande. Ett andra syfte är att upprätthålla minimistandarder och ett tredje är att höja kvaliteten eller bidra till utveckling i de tillsynade verksamheterna.4
1 Statskontoret, 2012, s. 24 f. samt 39 f.
2 Tillsynsutredningen 2004:100.
3 SKR 2009/10:79.
4 En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg (SOU 2018:48).
Länsstyrelsernas tillsyn över kulturmiljöer
Länsstyrelsernas tillsyn över kulturmiljöer regleras i kulturmiljölagen samt i länsstyrelsernas instruktion.1
Enligt kulturmiljölagen har länsstyrelsen ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet.2 I den tidigare kulturminneslagen fanns det en uttalad formulering kring att länsstyrelserna skulle utföra tillsyn, men denna formulering togs bort i den nya kulturmiljölagen 2014. I propositionen Kulturmiljöns mångfald (Prop. 2012/13:96), som föregick kulturmiljölagen, var anledningen till detta att regeringen ansåg att det ska framgå av lagen att länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet och att begreppet tillsyn var för begränsat utifrån länsstyrelsens uppgift. Denna förändring innebär dock ingen förändring i sak vad gäller länsstyrelsens tillsynsansvar.3
Riksantikvarieämbetet konstaterade i överinseenderapporten Kartläggning av länsstyrelsernas tillsyn enligt kulturminneslagen (2011) att vad som definierades som tillsyn varierade mellan länen.
Regeringen gav år 2020 länsstyrelserna i uppdrag att, samordnat, påbörja ett utvecklingsarbete för att ta fram gemensamma arbetsmetoder för samtliga tillsynsområden som länsstyrelsen har ansvar för i syfte att utveckla en mer effektiv och rättssäker tillsyn.4 I redovisningen av uppdraget lyftes problemen med att definiera begreppen tillsyn och kontroll och det framkom även att länsstyrelsernas tillsyn varierade vad gäller omfattning.
Länsstyrelserna definierade inte begreppet tillsyn utan presenterade istället olika förslag för att utveckla strategier för att bland annat ensa tillsynen samt utveckla indikatorer för att mäta och analysera effekter av tillsyn samt förtydliga ansvar och roller.5
Riksantikvarieämbetet har gjort flera studier om länsstyrelsernas arbete med byggnadsminnen där tillsynsarbetet berörs i olika sammanhang.6 Problemen som framkommer kring länsstyrelsernas tillsyn över byggnadsminnen kan sammanfattas enligt följande: otydlighet i roller och ansvar, otillräcklig kunskap samt att tillsynen ser olika ut i olika län – ytterst handlar det om resurser hos länsstyrelserna för att kunna genomföra tillsyn.
1 Kulturmiljölag (1988:950), Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelsen ska enligt 2 § 5 stycket Länsstyrelseinstruktionen 2017 ”ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den”.
2 1 kap. 2 § Kulturmiljölag (1988:950).
3 Kulturmiljöns mångfald, regeringens proposition 2012/13:96, s.39.
4 Länsstyrelsernas regleringsbrev för 2020.
5 Tillsynsutveckling vid länsstyrelserna. Ett tvärsektoriellt utvecklingsarbete för en mer effektiv och rättssäker tillsyn, 2022.
6 Kartläggning av länsstyrelsernas tillsyn enligt kulturminneslagen (2011), Byggnadsanknuten offentlig konst. Kunskapshöjande insatser för förvaltning av den offentliga konsten som del av kulturmiljön (2019 Statens konstråd och RAÄ), Bevara, använda och utveckla byggnadsminnen i enlighet med skyddsbestämmelser, länsstyrelsernas tillämpning av 3 kap. 14 § KML (2017), Nya byggnadsminnen: en utvärdering om länsstyrelsernas förutsättningar att bilda nya byggnadsminnen (2017).
Tillsyn av byggnadsminnen enligt 3 kap. KML
Länsstyrelserna har tillsynsansvar över byggnadsminnena i länen. Tillsyn kan bli aktuell i olika sammanhang och kan kopplas till olika paragrafer i 3 kap. KML. Länsstyrelsen kan till exempel tillsyna att skyddsbestämmelserna följs (2 §). Vidare kan tillsyn innebära att beslut i tillståndsärenden (14 §) följs upp så att de ställda villkor som följer av beslutet efterlevs genom besiktning och/eller granskning av antikvarisk slutrapport.
Länsstyrelsen, och även de som arbetar på länsstyrelsens uppdrag, har rätt att vid behov besiktiga byggnadsminnen (9 §). En följd av tillsynen kan bli att länsstyrelsen förelägger den som är ansvarig för förvaltningen av ett byggnadsminne att vidta rättelse eller avbryta pågående åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av skyddsbestämmelser och beslut (16§).
Tillsynen kan utföras på följande sätt:
Målstyrd (proaktiv) tillsyn sker på plats vid byggnadsminnet och på länsstyrelsens egna initiativ och enligt en uppgjord plan som kan utgå från specifika teman av särskild angelägenhetsgrad. Den målstyrda tillsynen är inte kopplad till ett enskilt beslut eller ärende. Exempel på planer eller urval för den målstyrda tillsynen kan vara av länsstyrelsen sällan besökta byggnadsminnen eller en kategori av byggnadsminnen som bedöms vara utsatta för stort förändringstryck.
Även objekt med anmälningsplikt skulle kunna komma i fråga för målstyrd tillsyn. Det är önskvärt att länsstyrelsen får möjlighet att regelbundet utföra målstyrd tillsyn enligt en uppgjord plan.
Blankett som skickas inför tillsynsbesök, exempel från länsstyrelsen Gotland (word)
Den målstyrda tillsynen avser att kontrollera att skyddsbestämmelserna efterföljs och att villkor i tidigare tillståndsbeslut har följts. Denna typ av tillsyn görs också för att få kunskap om tillståndet hos enskilda objekt/miljöer. Tillsynen kan också vara ett tillfälle att etablera kontakt mellan ägare/förvaltare och länsstyrelsen och på så sätt informera om innebörden av en byggnadsminnesförklaring, exempelvis möjligheten till kulturmiljövårdsbidrag.
Händelsestyrd (reaktiv) tillsyn sker på grund av en specifik händelse eller uppmärksammat behov. Tillsynen initieras antingen av någon utanför länsstyrelsen eller av länsstyrelsen själv. Den händelsestyrda tillsynen är i regel kopplad till enskilda objekt, beslut eller ärenden. Anledningen kan vara en specifik händelse som rör byggnadsminnet, eller indikationer på brott mot regelverket när det gäller förvaltningen av byggnadsminnet.
I vissa fall kan en byråmässig tillsyn vara aktuell. Det innebär att tillsynen görs i form av en genomgång av insända rapporter eller annan dokumentation som följer av länsstyrelsens beslut utan att platsbesök görs. Även enkäter till byggnadsminnesägare med frågor kring status på objektet kan vara en metod för byråmässig tillsyn.